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论我国的养老保险法律制度的完善
山东威扬律师事务所   2013-12-08 15:03:46 作者:山东威扬律师事务所 阅读次数:1532 来源:

我国的养老保险制度起步于20世纪50年代,它是作为公民老年生活收入来源的保障,是一个国家社会保障体系中重要的组成部分。目前,我国养老保险面临着严峻的挑战,由于国有企业改革中产生的历史问题,转制成本的责任归属不明确,加之“国未富民先老”的社会经济现实,导致基本养老保险制度再一次陷入困境:基金收不抵支、个人账户“空账”运行、企业负担过重、缺乏依法行政和有效监督机制等。因此,本文拟从养老保险法律制度有关理论问题出发,通过对国内外养老保险法律制度的初步分析,最终提出完善我国养老保险法律制度的建议。

一、养老保险制度概述

一)养老保险制度的概念

所谓养老保险制度是“国家和社会根据一定的法律和法规,为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。”

简单而言,养老保险制度是指劳动者在达到法定退休年龄退休后,从政府和社会得到一定的经济补偿、物质帮助和服务的一项社会制度。

(二)我国养老保险制度的发展历程

我国养老保险制度是随着1951年2月26日由政务院公布的《中华人民共和国劳工保险条例》的颁布施行而确立的文化大革命时期使我国养老保险制度遭到了严重的破坏。从改革开发开始,我国养老保险法律制度改革经历了三个重要阶段:

第一个重要里程碑是国务院于1991年6月发布的《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》。该《决定》来说通过总结部分省市的试点经验,改革全民所有制企业的职工养老保险。

第二个里程碑是国务院于1995年3月发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和两个实施办法,它们共同确立了两个原则:公平与效率相结合原则和社会统筹与个人账户相结合原则。

第三个重要里程碑是国务院于1997年7月发布的《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。对企业职工社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度进行改革,其改革的核心主要是围绕企业缴纳养老保险费率和个人账户规模等方面的内容。

二、各国养老保险制度简介及对我国的启示

养老保险制度最初是德国稗斯麦政府于1889年所创设的。 目前,世界上已有160多个国家和地区建立了不同类型的养老保险制度。下面本文就世界各国中比较成熟、对我国比较有借鉴意义的国家的养老保险制度做简要介绍。

(一)德国的养老保险制度

德国是世界上第一个推行社会保障制度的国家,也是目前社会保障制度最为完善的国家之一。考察德国《社会法典》我们发现,德国的养老保险制度主要由以下几方面的核心内容:

1. 养老保险的机构。针对工人养老保险、职员养老保险和矿工养老保险设置不同的养老保险机构 。

2.获得养老保险待遇的条件。获得养老保险待遇的条件有两点:一是基于养老保险的义务或自愿保险并缴纳了法律上规定的保险费,二是还须经过至少5年的等待期。

3.“康复优先”原则。即当受保险人劳动能力降低时,养老保险机构首先提供康复待遇,然后提供劳动能力降低养老金。这样使受保人劳动能力得到恢复,然后重新参与到职业生活中去。

4.保险金支付制度。现收现付原则,即现在征收的养老保险费是用于发放现在已经开始领取的养老金这,也就是说,下一代缴纳的保险费用于支付上一代的养老金。养老保险机构每年都会确定一个基准养老金,作为变动的养老金计算因数。如果缴费年限短,缴费工资低,计发的养老金不能维持基本生活时,受保险人可以申请社会救济。

(二)日本养老保险制度

日本的养老保险法律制度虽然起步较晚,但发展很快,普及面很广,时至今日已发展成为内容庞大、完善的社会服务体系。

1.成熟的养老保险立法。日本养老保险立法的优势主要表现为以下几个方面:第一,法律位阶高。日本养老保险法律制度主要是以国会制定的法律进行规范和调整的,具有仅次于宪法的法律效力。第二,法律体系完备。从保险的对象、项目、费用、给付条件和给付标准,到基金的经营、管理等,都有确定的法律加以规范。

2. 完备的养老保险法律制度。主要表现为:覆盖范围较宽、保障水平较高、支付条件十分严格、统一和多层的制度体系。

3. 健全的养老保险管理机制。形成立法、行政管理、执行、基金管理和运营、监督相互分离、相互合作的管理体制,保证了养老保险制度的有效运行。

(三)域外养老保险制度对我国的启示

目前世界各国均在改革传统的社会保障制度,寻求适合本国国情的社会保障体系框架,中国也不例外。在选择中国社会保障立法的发展道路时,要坚持与中国经济社会发展水平相适应、立足当前与着眼长远、立足国情与借鉴外国经验相结合的原则,突出重点,循序渐进,逐步完善社会保障法律制度。

三、我国养老保险法律制度的现状及存在的问题

我国养老保险法律制度的改革仍在一个进行与探索的过程中,养老保险制度本身仍存在诸多不足之处。具体表现在以下几个方面:

第一,保障范围小、标准低。我国基本养老保险的覆盖面非常有限:在城镇地区,基本养老保险仅能覆盖44%的人群;在农村地区,基本养老保险的覆盖范围更低,仅有10%左右。不仅如此,目前我国基本养老保险还处于较低水平的阶段,城镇养老保险金大多不足1000元,农村地区则只有几十元,远远不能满足基本的生活需求。

第二,养老金支付条件过于宽松。在人口老龄化进程加快的情势下,我国目前规定领取养老金的条件为:国家基本养老保险中,职工个人缴费占工资总额的8%。法定的领取养老金年龄为男性职工60周岁,女性干部55周岁,女性工人50周岁;缴费最低年限为满15年。

第三,制度体系存在分立。特别是国家机关和事业单位的公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策,而城镇企业职工实行统帐结合的养老保险制度,二者形成两大制度体系,不仅不利于养老保险法律制度的统一,而且在企业职工与国家机关、事业单位职工之间产生待遇差别,有违社会保障制度的公平性原则。

最后,法律制度体系过于单一。我国目前虽然建立起了多层次、多支柱的养老保险制度体系,但第二、三层的养老保险制度发展还相当不成熟。对于第二层次的企业补充养老保险,因税收优惠政策依然停留在争论中,相关立法不健全,难以发挥其应有的保障作用。

上述诸多不足的存在究根结底是由于我国目前的养老保险法律制度尚不够健全。因此,应当尽快健全、完善养老保险法律制度,使养老保险法制化。

四、我国养老保险法律制度的完善

(一)构筑完备的养老保险法律制度

1.逐步扩大覆盖范围。将建立覆盖城镇和农村全体国民的基本养老保险作为养老保险法律制度的目标。对于城镇养老保险来说,应当加快立法进程,将原来覆盖不足的非国有企业人员、个体工商户及个体劳动者等都纳入基本养老保险的范围内。对于农村人口来说,可以根据实际情况分步骤单独建立农村养老保险法律制度。

2.科学确定保障水平。应该努力发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险,并将企业养老金替代率定位于30%左右,个人储蓄养老保险金替代率则依据个人的选择自主决定。最终使养老保险法律制度既能真正起到安全保障作用,又能有效促进经济发展和维护社会稳定。

3.适当严格支付条件。我国现行的养老金支付条件较为宽松,给公共财政造成了相当大的压力。在此方面我国可以借鉴日本法的经验,逐步严格养老金的支付条件。具体而言,可适当提高基本养老保险中职工的缴费比例,同时,分步骤地延长最低缴费年限、提高领取养老金的年龄起点。

4.建立统一和多层的制度体系。

建立起多层的养老保险法律制度体系。(1)应当切实将养老保险制度的改革成果上升为法律规范,改变国家和企业包揽养老保险责任的传统模式,适当压缩基本养老保险的发展规模,降低基本养老保险的替代率,使基本养老保险成为人们老年生活的基础性保障。(2)加快建立和完善企业补充养老保险制度。为此,我国可以通过完善相关立法,并制定合理的税收优惠政策,以及加强对雇主及雇员的企业补充养老保险知识的教育和宣传力度,促进企业补充养老保险制度的发展。(3)促进个人储蓄性养老保险制度的发展。

(二)建立健全的养老保险管理和监督体制

我国在建立健全管理和监督体制时应采取以下措施:

第一,强化立法监督。可在全国人民代表大会设立劳动和社会保障委员会,以加强对养老保险制度运行的立法监督。第二,整合行政监督。从体制上将养老保险行政管理职能与养老保险具体事务管理职能真正分立,达到政事分离,使劳动和社会保障部门切实行使监督职能。第三,重视专门监督,充分发挥财政、税务、审计、监察等部门的监督作用。最后,完善社会监督。在社会监督方面,可以建立一个由政府代表、企业代表、职工代表和离退休职工代表组成的社会监督组织,共同监管养老保险制度的运作,确保养老保险基金的安全性、收益性、流动性。

(三) 健全养老保险争议解决机制

建立健全养老保险争议处理机制,应当重点采取以下措施:第一,应当明确具体规定养老保险费的征收、管理、养老金待遇标准和发放办法等内容,减少因法律制度本身模糊不清而产生的养老保险争议。第二,应当明确规定解决养老保险争议的途径,一是行政复议,二是行政诉讼,同时,为了减轻行政复议和行政诉讼的压力,应当明确规定无论是选择哪种争议处理途径,都应当重视调解的作用。第三,待养老保险法律公布之后,应当加强宣传教育,提高参保人依法维权的法律意识,引导参保人通过行政复议或者行政诉讼提出自己的权益主张,实现养老保险争议处理机制的法制化。此外,行政复议机关、司法机关应当着力维护法律的尊严,努力做到执法和司法公正,维护社会公平正义,提高公众对复议、审判工作的公信力。